村支书一肩挑治理模式的创新及制度优化

作者：蔡文成朱荣康

摘要：新时代，全面推行村支书“一肩挑”是党和国家的政治要求。“一肩挑”过程中各地结合实际，开创不同的“一肩挑”治理模式，加强了党的领导，化解了“两委”间的矛盾冲突，密切了党群干群之间的联系，有效提升了村级组织的治理效能。同时，“一肩挑”也存在党的政策与现行村委会组织法之间的张力、退出人员因利益受损易引发矛盾冲突、村庄中党员的数量和质量不足、“一肩挑”村支书权力集中监督难等问题。为保证“一肩挑”顺利实施，必须化解“一肩挑”政策与现有法律之间的张力，妥善安置退出人员，创新人才选拔机制，构建权力制约体系。

“一肩挑”是指村党组织书记(简称村支书)和村民委员会主任(简称村主任)由同一人担任。党的十九大后，党中央明确要求大力推进、全面推行“一肩挑”,并且“一肩挑”由过去的“一肩双挑”演变为“一肩四挑”,村支书不仅要兼任村主任还需要兼任村级集体经济组织、合作经济组织的负责人。新时代，实施“一肩挑”是国家权力在农村创造一种有利于政治权力发挥领导作用，提升党组织引领基层社会治理能力的治理模式。从最初的地方探索到国家全面推行，村支书“一肩挑”是党和国家推进农业农村全面发展，亿万农民共同富裕，实现乡村治理现代化的重要战略决策。村支书“一肩挑”后，形成以“一肩挑”书记为核心的村级领导体系，成为加强党对农村工作全面领导，增强村级组织治理能力，全面推进乡村振兴的主导力量。

一、村支书“一肩挑”的治理创新

基层治理是国家治理的基石，是实现国家治理的基础工程。新时代，全面推行村支书“一肩挑”,从治理主体角度看，有利于加强党的领导，巩固基层党组织核心地位；从治理内容看，能够有效化解“两委”间的矛盾冲突，构建和谐的“两委”关系；从治理过程看，“一肩挑”书记通过群众路线加强了与村民的联系，密切了党群干群之间的关系；从治理效果看，“一肩挑”后，村党组织的领导能力、整合能力，村级组织的决策能力、执行能力得到有效提升。

(一)治理主体：巩固基层党组织的核心地位

乡村治理，党的领导是根本。党对农村工作的全面领导主要依靠村党组织来保证和实现，村党组织是党开展农村工作的战斗堡垒。村民自治实施后，国家开始向农村放权，村民委员会成为乡村治理的中心，“村党组织出现影响力减弱、权威下降的状况，二元权力结构对村党组织功能发挥提出挑战。”[1]因此，坚持和加强党对农村工作的全面领导是新时代全面推行“一肩挑”的根本出发点和落脚点。党的十八大以来，国家政治生活最大的亮点就是全面加强党的领导，明确“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”[2]。农村是国家政权的基石，也是国家治理的短板。全面推进乡村振兴，实现农业农村现代化，“要坚持党管农村工作，确保党在农村工作中始终总揽全局、协调各方，为乡村振兴提供坚强有力的政治保障。”[3]村级党组织必须在村级治理中发挥领导作用，成为“宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的战斗堡垒。”[4]首先，全面推行“一肩挑”,用一种规范的、具有操作性和较强实用性的制度加强基层党组织的领导地位，真正落实村党组织的领导权，使党组织的领导权显化、具体化，强化了村党组织的领导作用。其次，“一肩挑”后，村支书兼任村主任和村集体经济、合作经济组织的负责人，村支书可以依据“兼职”身份实现村党组织对村级事务的全面介入和领导，党的领导覆盖到乡村的各方面，村党组织真正成为落实党的方针政策的核心，成为村内各类组织的核心，成为团结带领人民群众实现美好生活的核心。

(二)治理内容：化解“两委”间的矛盾冲突

农村“两委”是村级治理中最重要的组织。“两委”冲突主要来自三方面：国家行政授权与村民自治授权的冲突、“两委”组织间分权的冲突、“两委”负责人间的冲突。“两委”矛盾很实际地反映了党的领导与群众当家做主之间的关系[5]。实施“一肩挑”,首先，可以有效化解两种权力间的冲突。乡村二元权力的事实存在和权力主体间的权责模糊导致“两委”争权、内耗。“一肩挑”后，村支书集自上而下的国家授权和自下而上的村民授权于一体，既是上级党委政府在村庄中的代表，又是全体村民共同选举的“当家人”,避免了权力授予两个组织导致的冲突。当两种权力发生矛盾时，“一肩挑”村支书还能够通过身份的转换和自我调节化解国家行政权与村民自治权的冲突。其次，能够有效化解“两委”组织间的冲突。“从实际操作看，越到基层，党政分开越困难。”[6]村内许多工作需要村支部与村委会、村支书与村主任协作完成。“一肩挑”后村支部成为村级事务的领导核心，党的领导加强了，村支书可以依据具体情况处理“政务”与“村务”,把“村务”归村委会，“政务”归村支部，平衡二者间的关系，“政务”与“村务”通过不同的角色“扮演”,既相互分开又紧密配合，组织间的矛盾得到有效化解。最后，有效化解“两委”负责人间的冲突。“一肩挑”后，村支书和村主任两重身份“合二为一”,工作或个人间的冲突也自然消解。村支书还可以扮演“两委”之间沟通的桥梁和纽带，进一步促进“两委”关系的和谐发展，保证村级工作的有效运转。

(三)治理过程：改善党群干群关系

人民群众是党的执政之基、力量之源。厚植党在农村的执政基础，必须不断调整党的适应性和回应性，加强党同人民群众的联系。“一肩挑”有利于密切党同人民群众之间的联系。首先，“一肩挑”把党的领导与村民自治有效结合。“一肩挑”之前，普通村民对于村支书的人选缺少发言权，村支书在工作中也会更多考虑和执行上级意图。实施“一肩挑”后，村支书想要顺利兼任村主任，还需要在村民选举中获胜。要得到村民的拥护和支持，村支书必须倾听村民呼声，关心村民利益，满足村民需求。村民在村支书的选举中拥有了话语权，参与基层民主的积极性、主动性被调动起来，对自己选出的村支书也会更加认同和支持，很好地实现了组织意图和村民意愿的有效结合。其次，“一肩挑”后，“两委”交叉任职，党群网络与干群网络实现“合体”。村支书既是党员的“小家长”又是村里的“大家长”。过去在村里办事同村主任联系比较紧密，现在重要的事情需要找村支书，村支书在为群众办事中密切了与群众的联系，村民从中受益，村支书的公信力和群众基础也提高了，党群干群间的关系得到改善，党的执政基础更加牢固。最后，“一肩挑”后，村支书沟通上级组织与村民之间的桥梁作用更加突出。在工作中及时做到上情下达和下情上传，上下之间的沟通顺畅了，上级能及时了解和掌握基层信息，及时回应村民需求，村民的需求有回应，必然会增强对党和政府的认同和支持。

(四)治理成效：增强村级组织治理能力

乡村振兴，治理有效是基础。全面推行“一肩挑”后，党对农村工作的领导全面加强，村“两委”之间的矛盾冲突得到有效化解，村民对村党组织领导地位的认同增强，村党组织与其他组织的关系理顺，在多方合力推动下，村级组织的治理能力必然会有效提升。首先，村党组织领导能力提升。“一肩挑”后，村支书通过兼职，集村级权力于一体，获得双重身份，得到双重认可，村党组织的权威性、合法性增强，更有利于党组织把政治优势、组织优势转化为基层治理的效能，成为构建乡村治理共同体的重要保障。其次，村党组织整合能力提升。在我国国家治理中党组织是一种特殊的力量，更能够发挥“元治理”功能，成为连接国家、社会的纽带。“一肩挑”后，党的领导深入乡村各方面，党组织成为村级治理体系的真正核心。村党组织以核心身份发挥整合功能，对村中的多元主体进行统筹、引领，发挥党领导下多元主体共治乡村的合力，使各治理主体能够达成基本一致的行动目标，在党的领导下共同参与乡村建设。再次，村级组织决策能力提升。“一肩挑”后，在村级重要工作、重大问题的协商中避免了村支书和村主任因意见分歧造成的拖而不决、相互扯皮的问题。村级组织的决策效率得到提升。最后，村级组织执行能力提升。“一肩挑”后，村支书成为村级治理的“领头雁”,对于上级组织的工作任务和村级组织决定的重要事项，村支书避免了“掣肘”,既可以发挥头雁效应，带领村级组织认真贯彻落实；还可以发挥监督作用，监督和督促其他治理主体认真落实和执行。

二、村支书“一肩挑”的治理模式

我国地域广阔，乡村之间文化习俗、区位条件、资源禀赋、发展程度各不相同，村级组织在党的建设、组织设置、人员素质等方面也存在较大差异。因此，实施村支书“一肩挑”过程中，村级治理的领导班子设置应该保持“同中有异”的差异化而不是“一刀切”的同质化，必须结合各村实际，因地制宜，按需设置村领导班子。从“一肩挑”的实践看，村支书“一肩挑”后，村级领导班子主要形成以“一肩挑”村支书为核心的三种模式。三种模式针对三种不同的村庄情况，既能有效发挥党的领导，又有利于村内各项工作的顺利开展。

(一)“一肩挑”村支书+副书记+副主任+其他成员

村支书“一肩挑”后，村级领导班子人数按照《中国共产党农村基层组织工作条例》和《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村民委员会组织法》)应该是3～7人。最规范的设置是，领导班子中包括“一肩挑”村支书1人，至少1位村支部副书记、1位村委会副主任以及其他成员(主要是指村文书等人员),共同组成村级治理的领导班子。年6月，甘肃省村党组织书记和村委会主任“一肩挑”的比例已经达到91.2%[7]。在对甘肃省委组织部人员、驻村干部、乡镇干部、“一肩挑”人员的调研访谈中笔者了解到全省村支书“一肩挑”后村委班子组成大部分是“一肩挑”村支书+副书记+副主任+其他成员的模式。甘肃省古浪县黄花滩生态移民区富民新村属于异地搬迁扶贫后将原来的几个自然村合并建成的新村，村庄规模大、人口多，治理的任务重，“一肩挑”中形成“一肩挑”村支书+1位副书记+2位副主任+1位村文书的治理模式。

“一肩挑”村支书+副书记+副主任+其他成员的制度安排优势在村支书和村主任由村支书一人担任，既能够代表和执行上级组织的意图又能够代表全体村民的利益，从根本上实现了“政务”和“村务”一统。村支书一手抓“政务”和“村务”,工作中做到“政务”“村务”相互协调、齐头并进；一手负责为村庄发展把方向、谋大局、做决策。班子中为“一肩挑”村支书配备村支部和村委会副职，其中村支部副书记作为“一肩挑”村支书的副手，协助村支书处理党务工作，抓好村级党建。村委会副主任作为“一肩挑”村主任的副手，主要协助村主任处理好“村务”,抓好乡村建设和乡村发展等工作。一把手负总责，副职具体执行，村级工作有合作又有分工，形成明确的分工与合作关系，既能够有效应对一些村庄规模较大、人口较多、村级事务多、任务重的问题，“一肩挑”村书记也能够从繁琐、具体的事务中解脱出来，有更多的机会重点思考乡村发展的重大问题，着手解决上级组织交办的重要工作。

(二)“一肩挑”村支书+副书记+其他成员

村支书“一肩挑”后，村级领导班子的第二种组成模式是村级领导班子中不设置村委会副主任的职位，而是为“一肩挑”村支书选配至少1名村支部副书记和1名村文书，共同组成村级治理的领导班子。这种班子模式是“一肩挑”后的一种特殊模式，其主要特点是村支书“一肩挑”,村级领导主要成员以村支部成员为主。这种模式可以将其视为“一肩挑”后村级组织的主要工作偏向于“党务”,旨在加强村级党建工作，做好管党治党强党的任务。甘肃省古浪县黄羊川镇一棵树村，过去村党组织存在虚化、弱化、软化的问题，在村庄中难以发挥领导核心作用。此次“一肩挑”中针对村党组织存在的问题进行针对性治理，形成“一肩挑”村支书+1位副书记+1位村文书的班子模式。

“一肩挑”村支书+副书记+其他成员为核心的村级领导班子设置主要是为应对部分村级党组织虚化、弱化、边缘化问题。基层党组织“三化”问题是党的十九大报告中明确指出需要解决的重点问题。十九大以来针对“三化”问题进行了相关治理，农村党组织“三化”问题已经发生根本转变，但个别地方并未完全治理好，依旧出现反复。农村基层党组织是党在农村工作的领导核心，如果党组织的组织力不够，党员干部能力不足，就难以在执行党的方针政策、推进乡村振兴和实现乡村治理现代化过程中起到引领和带动作用。面对“三化”问题，加强基层党建，提升村级党组织的组织力成为村级治理工作中的主要矛盾和需要解决的重点问题。因此，这类村庄“一肩挑”班子的设置，才会更加突出党的领导作用，在职务设置时偏向于村支部成员，重点设置村支部副书记的职务作为“一肩挑”村支书的副手，协助村支书重点抓基层党建，以提升村党组织的组织力和党员干部的能力素质，使村党组织真正成为村级治理的领导核心。

(三)“一肩挑”村支书+副主任+其他成员

村支书“一肩挑”后，村级领导班子的第三种组成模式是村党支部不单独设置村支部副书记的职位，村党支部工作由村支书统一领导和处理。村级领导班子中为“一肩挑”村支书配备至少1名村委会副主任和1名村文书，共同组成村级治理的领导核心。它的最大特点在于村级领导班子中除正职之外，主要的村干部人员以村委会成员为主，村“两委”工作更多的偏向