合法的行政行为给相对人造成的信赖利益损失

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行政补偿是由于行政主体的合法行为造成的相对人权益损失或者因相对人为社会公共利益而受到的损失所给予的补偿。而信赖利益保护原则最基本的基本含义就是政府实施行政行为也必须诚实信用，也就是说行政机关不得撤销这种信赖利益，如果撤销就必须补偿其信赖利益损失。

（案例来源于中国裁判文书网）

甘肃省高级人民法院

行政裁定书

（）甘行申号

再审申请人（原审被告、二审被上诉人）古浪县泗水镇人民政府。住所地：古浪县泗水镇泗水村西街。

法定代表人朱培龙，古浪县泗水镇镇长。

委托代理人银万帮，甘肃万帮律师事务所律师。

委托代理人陆建鹏，甘肃万帮律师事务所律师。

被申请人（原审原告、二审上诉人）张忠佑。

再审申请人古浪县泗水镇人民政府（以下简称泗水镇政府）因张忠佑诉其行政补偿一案，不服武威市中级法院（）甘06行终15号行政判决，古浪县人民法院（）甘行初8号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

再审申请人泗水镇政府申请再审称，本案缘因泗水镇政府对包括张忠佑在内的12户村民以奖励方式倡导农户进行养殖暖棚修建。镇政府的该倡导行为本质是属于行政指导行为，对被指导者的农户不产生直接的法律效力，未形成任何具有权利义务内容的法律关系。年9月，泗水镇政府应古浪县文化体育广播影视局《文物安全检查整改通知书》的要求，与12户村民通过协商的方式，由农户自行拆除所修建的养殖暖棚，再审申请人给予每座棚补偿金0.25万元。该行为就性质而言属于再审申请人与农户达成的行政协议，而作为再审申请人的行政机关应履行的协议义务仅仅限于给予每座棚0.25万元补偿金，无其他任何义务。本案中，除被申请人外的11户农民均按照上述标准领取了补偿金，被申请人系其本人拒不受领补偿金，与再审申请人履行协议无关。综上，再审申请人认为，再审申请人在引导农户修建养殖暖棚到号召并与农户达成行政协议的方式拆除养殖暖棚的过程中，不存在任何违法之处。一、二审判决均超出行政协议关于再审申请人应履行的义务范围，判决欠缺依据。请求撤销二审法院判决主文第二项，驳回被申请人的赔偿请求。

本院认为，行政补偿是由于行政主体的合法行为造成的相对人权益损失或者因相对人为社会公共利益而受到的损失所给予的补偿。因此，《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第六十八条第一款第（五）项规定，请求判决行政机关予以赔偿或者补偿，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的有具体的诉讼请求。故公民、法人或者其他组织依法享有取得国家赔偿或者补偿的权利。本案中，经一、二审法院查明，年，泗水镇政府倡导该镇光辉村四组村民修建养殖暖棚，镇政府不仅进行选址、规划、设计，还硬化道路、平整场地、压送自来水、接通高压输电线路，同时对每座养殖暖棚奖励资金人民币元。应当说泗水镇政府积极贯彻落实党的方针政策，并将相关政策、文件精神落到实处，为发展经济，引导村民尽早脱贫致富，发挥了积极重要作用。而广大村民不仅听到政府人员的指导、劝告、建议，更是看到了政府付诸的实际行动，因而在镇政府选定地址上、按照规划积极投资修建养殖暖棚，充分体现了村民对政府的信赖。而信赖利益保护原则最基本的基本含义就是政府实施行政行为也必须诚实信用，也就是说行政机关不得撤销这种信赖利益，如果撤销就必须补偿其信赖利益损失。被申请人张忠佑正是按照泗水镇政府的规划，在政府选定的地址上修建了10栋养殖暖棚并另行修建有管理住房、饲料棚、蓄水池等附属配套设施，充分体现其对政府的信赖利益保护。年，根据《甘肃省文物局关于公布全省长城文物保护范围的通知》，将本案涉诉地域长城纳入保护范围，导致张忠佑等12户村民依据泗水镇政府所选地址建立的养殖暖棚处于限期整改范围。年9月3日，经泗水镇政府做工作，在对每座棚给予0.25万元经济补偿的前提下，张忠佑等12户村民自行拆除了各自的养殖暖棚。年10月12日，除张忠佑外的其他11户村民领取了养殖暖棚拆迁补偿资金。而张忠佑认为补偿过低，提起行政赔偿之诉，要求泗水镇政府行政赔偿其损失元。

国家赔偿和国家补偿都属于国家责任的范畴，两者也有一些相似之处，例如，都是基于对公权力行使造成损害的救济，都要由公权力主体支出一定的费用来弥补损害。但两者也存在诸多差别，最为核心的是引起损害的原因不同：国家赔偿以违法行为为前提，系对侵权行为所造成的损害进行赔偿；国家补偿则是由合法行为所引起，系对合法行为所造成的损失进行弥补。就行政领域而言，究竟应当寻求行政赔偿，还是寻求行政补偿，依赖于一个行政行为究竟属于违法还是属于合法。在一个行政行为被依法确认为违法的情况下，受害人应当通过行政赔偿程序寻求损害赔偿，而不能通过行政补偿程序寻求对损失的弥补。本案正是基于行政主体合法行为情形下造成相对人的损失，因此，一、二审法院从信赖利益保护的角度出发，判决行政主体对相对人的损失给予补偿。而补偿的合理性也是建立在合法有效证据证明损失大小基础之上，因而二审法院依据有效证据，撤销一审判决，改判泗水镇政府补偿张忠佑各项损失元并无不当。

关于再审申请人泗水镇政府提出其倡导农户修建养殖暖棚的行为在本质上属于行政指导行为问题。所谓行政指导是行政机关在其所管辖事务范围内，对于特定的公民、企业、社会团体等，通过制定诱导性法规、政策、计划、纲要等规范性文件以及采用具体的示范、建议、劝告、鼓励、提倡、限制等非强制性方式并付之以利益诱导促使相对人自愿作出或不作出某种行为，以实现一定行政目的的行为。行政指导在社会生活中广泛存在，其显著特征是非强制性，公民、法人和其他组织没有服从的义务，行政主体与相对人之间不产生法定的权利义务关系。一般情况下，行政指导行为是一种柔性的行政活动，行政机关并无形成行政法律关系之意愿。如果行政机关以行政指导的形式，作出了发生行政法律关系的意思表示或者在实施了事实上影响行政相对人的合法权益的行为，那么这种行为就不再是行政指导行为，当事人对此种行为不服，可以向人民法院提起行政诉讼。据此，泗水镇政府以三通一平实际行动，并付诸于奖励等政策引导村民实施具体行为后，又因政府所选地址被划归为长城保护范围内，泗水镇政府又根据要求拆除村民所建的养殖暖棚时，事实上已经致使村民的合法财产受损。张忠佑据此提起诉讼，符合法律规定。

关于再审申请人泗水镇政府提出拆除养殖暖棚的性质属于行政协议问题。其在一审诉讼中明确提出，已经与其他养殖户签订补偿协议，只有张忠佑未签订补偿协议，在合理的范围内愿意补偿张忠佑修建费用。同时，其在申请再审中也未出示证据证明已经与张忠佑签订了行政协议。故泗水镇政府的该申请再审的理由，本院不予支持。

综上，再审申请人申请再审的理由不能成立。其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人古浪县泗水镇人民政府的再审申请。

审判长何克祥

审判员陈金瑞

审判员吕　强

二〇一八年十一月二十二日

书记员周琪琳